从美国加州“零元购”看粗糙立法的恶果反扑

图／截图自Twitter、NBC News

过去几年，许多美国的连锁商店像是Target、沃尔玛（Walmart）、Apple Store、CVS药局等，出现了所谓的”零元购”（Zero-dollar Shopping）——这并非商店跳楼大拍卖，而是有人推着满满的购物车，没有结帐就大摇大摆走出店门口。更让人惊讶的是，门口明明有店员，有些时候甚至有警卫，但是都冷眼旁观，这是因为商店在员工训练时告知店员，遇到这样的情况不要阻止他们，以免受伤。有时候反而是顾客看不下去想要阻止，却被店员劝退。

零元购最初是在旧金山时有所闻、现在已经蔓延到全美各大城市了。波特兰、西雅图、纽约、亚特兰大这些城市的连锁店都出现越来越多这种零元购行为。甚至旧金山有很多商店因为长期经历这样的洗劫，许多货架上的商品都上锁，有时连购买牙膏等便宜的日用品都需要店员来开锁才能拿取。

旧金山因为犯罪猖獗，当局束手无策，有些商店长期不堪洗劫，索性关门。从2020年以来，在旧金山的黄金地段联合广场至少有17家店关门，关门之后没有人敢进驻。其中当然包括疫情的影响，不过大部分的商店都是经常性地受到洗劫的受害者，如全食超市（Wholefood Market）、Amazon Go、Office Depot、Anthropologie、Crate & Barrel、Gap、H&M、Uniqlo、迪士尼等。

零售商Target的执行长克乃尔（Brian Cornell）在2023年第一季财报中表示，这些有计画的结伙打劫和窃盗，对公司已经造成不可忽略的损失 ——Target在2022年因为偷窃和结伙打劫，损失了将近8亿元美金；2023年预计损失金额会再增加大概5亿，总损失将超过10亿。庞大的营业损失，将让业者转而寻求高额保险，增多的成本势必反应在售价，最后吃亏的还是消费者。

加州零售业公会会长米西林（Rachel Michelin）将猖獗的零元购犯罪行为，归咎于2014年通过的第47号提案——《安全社区和学校法案》，这个法案将盗窃950美元以下商品等罪行从重罪降为轻罪。许多人——尤其是执法者——批评这项政策是商店扒手的”免死金牌”，只要单次偷盗金额不超过950美元的上限，就可以算是轻罪而不被追捕，即使被捉到也不会受到太大的惩罚。

零元购的模仿效应蔓延至美国其他地区，而诸如犹他州 、康乃狄克州、阿拉斯加州和奥克拉荷马州也在之后通过部分内容类似的法案，将原本被定义为重罪的罪行降低为轻罪。

监狱人太多？重新定义犯罪就好啦！

包括加州警方、检察官及受害店家在内的许多批评者，将第47号提案指为治安恶化的症结，围绕该提案的争论至今不休，而这项备受质疑的法令，源自2011年的一项诉讼。

在2011年，美国最高法院受理Plata v. Brown联邦集体民权诉讼，指控加州矫正和更生部（CDCR）。诉讼内容指出因为监狱过度壅挤，造成医疗量能不足，出现种种乱象，诸如受刑人的医疗检查不充分、延误、或未能提供医疗服务、无法及时对医疗紧急情况反应、监狱人员干扰提供医疗服务、病历不完整。控诉内容甚至宣称，由于监狱患者没有得到即时和足够的医疗照顾，导致34人死亡，此举违反了美国宪法第八修正案（禁止过度惩罚）、美国残障法案。

联邦法院判决加州政府败诉，判决案指出，全加州的受刑人约15万6,000人，是州内所有监狱最大容量总和的2倍，这种过度壅挤的情况必须要立即解决。最高法院命令加州政府限期将其监狱人口减少4万6,000人，并且要求加州确保犯人的人格尊严。

为了在限期内解决监狱过度壅挤的最高法院要求，立法者脑袋一拍，在2014年的选票上提出了第47号提案，倡议对6项犯罪从重罪（felony）降为轻罪（misdemeanor）。

其中包括被盗财产的价值不超过950美元的”入店行窃罪”、价值不超过950美元的”接收赃物罪”、牵涉金额不超过950美元的”伪造支票、债券或票据罪”、以及许多的非法药物的个人使用。倡议者宣称该提案每年将节省数亿美元，此经费可以用来资助学校、犯罪受害者、心理健康和药物治疗。

第47号提案虽然是”重新定义犯罪”，头痛医头的荒谬方法，但是因为2011年的Plata v. Brown诉讼案高度受到关注，使得受刑人的人权受到民众的重视和同情。加上支持者宣称比起监狱，这些受刑人能够在社区受到更好的帮助。另外许多人认为这些”小偷小盗”的罪犯中，非裔和西班牙裔比例过多，第47号提案可以让这些族群的犯罪率减少。加州政府为第47号提案举行公投，在2014年11月以约6成同意通过。

影响和反弹

第47号提案通过后，加州释放了大量犯人，成功减少了监狱人口。隔年（2015）初的1月，加州的监狱人口首次低于法院规定的上限，此后一直保持低于该数字。县监狱（County Jails）因第47号提案，监禁的人数减少了50%。据CDCR估计，因为第47号提案，每年入狱人数减少3,300人。

虽然监狱过度壅挤的问题解决，但却创造了一个更大的问题，那就是犯罪泛滥。

因为”轻罪”会被法官驳回，警察自然就不管了。所以在第47号提案通过后，加州出现越来越泛滥的零售商店抢劫、住宅区包裹小偷、砸车窗偷窃等。即使屋主或是商店有清楚的影片证据，但是警察依然不受理，因为受害人的财物损失大多都不超过950美元。

除了民众叫苦连天之外，媒体也毫不留情地批评。 《华盛顿邮报》报导，第47号提案产生了利用该法案减刑的屡犯者，戏称这些人为”犯罪常客”（frequent fliers）。 《旧金山纪事报》称第47号提案是一项”鲁莽的实验”（reckless experiment），导致了犯罪更加猖獗、甚至导向更严重的劫车事件。加州警察局长协会同样批评了第47号提案，认为第47号提案是刑事司法改革的失败实验。

万万没想到（unintended consequences）

在公共政策中，意想不到的后果（unintended consequences）最经常进入的误区。以第47号提案为例，最初为了改善监狱的壅挤情况，所以将重罪的门槛上调，幻想着可以一石二鸟：在减少监狱人数的同时，又可以省下州政府一大笔经费。

但梦想很丰满，现实很骨感，立法者没有想到这样的决策所造成的后果和滑坡效应：商店经常性地被洗劫、都市犯罪蔓延、偷盗变成结伙打劫、致使一家又一家商店关门与城市逐渐萧条，对居民、商店老板、执法者来说都是一场公共安全灾难。

几年来随着Black Lives Matter的声浪, 许多激进的抗议者甚至要求大砍警察部门预算，如此一来窃盗变得更加胆大妄为。不只是大城市，在郊区社区中，民众也亲身感受到了这项有缺陷立法的影响：小偷小盗从偷门口包裹，到入室抢劫、偷车，甚至更严重的犯罪，像是随街无差别开枪劫车等。

第47号提案只是众多公共政策错误实验的一个例子。这种头痛医头、脚痛医脚的公共政策不胜枚举，以下举列2项案例：

第13号提案：

1978年通过的第13号提案（Proposition 13）限制了每年财产税的上限，同时也规定房屋税的计算基准是以当初买价，而不是市价计算，只有在买卖房屋时才会重新以市价计算。

当初第13号提案的立意是为了鼓励居民置产，所以降低房屋税的增长速度。举例来说，一栋1960年10万美元买的房子，到了2023年价值可能已经超过百万美元，但是只要不转手，房屋税还是用10万美元来算，顶多参照通膨微调。

第13号提案通过后的确鼓励许多人置产，住宅自有率在接下来几年也微幅上升，但是另一个更严重的问题很快浮现，那就是屋主不愿意卖房子，因为每当卖房子，就失去了低廉房屋税的计算方式。因此许多屋主宁可过继给自己的小孩或家人，让房屋继续维持低税，而不愿意投入房地产市场。

这也造成了加州房屋严重短缺的问题，房屋短缺又导向加州房价居高不下。加州独栋房屋（平均大小53坪上下，有三至四个房间）的房价中位数在2022年底达到一户90万美元，将近全美独栋房屋的房价中位数48万美元的两倍左右。这也是间接造成加州人口外移、无家者增加的结构性原因之一。

加州环境品质法案：

加州环境品质法案（CEQA）是另一个著名的”万万没想到”案例。这个在1970年代通过的法案，原本目的是保护自然环境和维护民众的居住品质，因此要求任何的建案、工程计画皆必须在施工前通过详细的环境影响评估，受繁琐的步骤规范，以求减低环境影响和维持周边居民的生活品质。 CEQA当时的立意良好，也让加州成为全美国甚至全世界的环保先驱。

然而，通过法案后半个多世纪以来，CEQA经常性地被当作诉讼工具滥用。有许多恶名昭彰的学者或律师熟稔CEQA，专门收钱后在公听会或是建案审查期间阻碍建案通过。建案动工的难度被大幅增高，这也造成加州长期住宅供不应求，同样是房价居高不下的原因之一。

例如，在2019年，加州建筑工人工会为了工资和建商争论不休，工会宣称建商不遵守CEQA，但是整个协商过程与环境品质并没有太多的关系，争点所在反而是工会要求建商为工会会员提供独家工作机会。

除了增加兴讼的空间致使建案延宕之外，CEQA也对住宅公设比有一定的要求，法案内容出于考量环境影响，不允许住宅与住宅之间过度壅挤，这项规定被批评是导致加州无法兴建足够住房的原因之一——尤其针对中低收入客群的集合住宅，其兴建更易受限。

最近的著名例子，发生在2021年的柏克莱，市政府和一个名为”拯救柏克莱街区” （Save Berkeley’s Neighborhoods）的组织起诉并阻止加州大学柏克莱分校扩大招生计划。阿拉米达县（Alameda County）法官认为柏克莱大学对新教学大楼和教职工住房计划没有完整规划，也特别指出柏克莱的CEQA研究不充分，并且没有充分考虑对噪音、住房和无家者的影响。

柏克莱大学抗辩无效后，被勒令将其招生冻结在2020-21年的新生数——约莫少了超过3,000个招生名额，这不但让学生权益受到影响，也对于加州大学系统造成冲击。

结语

粗糙的公共政策所造成的”意想不到的后果”，其社会成本通常远超过原本要解决的问题。有些错误在几个月后被发现，有些苦果则是花了数十年后才慢慢出现，届时政策已经根深蒂固了。要纠正或扭转这些后果通常需要漫长的过程和有魄力的政策来弥补，但遗憾的是，大部分时候，即使知道政策错误的事实，却受限于既得利益者的势力或是影响力过大，只能无奈地让民众和社会持续承受这个后果，直到民众忍无可忍，用选票来教训掌权者和民意代表为止。

但最重要的是，有办法预先避免这些粗糙的公共政策落地执行吗？

笔者于州政府服务多年，目睹许多粗糙的公共政策，有些在谏言后成功被阻挡下来，但很多时候只能无奈地看着错误政策通过，像是目睹慢动作的火车相撞。如果要避免一些意想不到的后果，笔者建议有以下几个作法：

首先立法者要抗拒并避免一味选择最低压力的解决捷径。公共政策大多时候是多方的利益相关者（stakeholders）所关注的议题：有民众诉求、利益团体游说、企业家金主要求、法令的规定等。在各种利益冲撞之下，立法者不免迫于压力而倾向选择最简单、最快捷、压力最小的解决方法，但往往压力最小的方法是牺牲了没有发言权的人群，像是一般的消费者、或是弱势族群。因此有勇气承担各方的压力，多方考量、多面俱陈是一位负责任立法者的担当。

另外，对于施行的政策需要即时评估，如此一来才能够知道政策是否有达到当初所预期的目标。

对于民众而言，公民参与公共政策的制定、连署、出席公听会、让自己的声音被听到是参与民主的过程之一。在美国的亚裔群体，从过去的沉默、对政治冷感，到近年来越来越多参加公共决策的制定过程，争取自己的权益，是个可喜可贺的情形。

最后，当我们看到美国一些匪夷所思的法案时（如第47号提案，或是其他除罪化的法令），不应该只停留在政策的表象，浅碟认为美国的法律即代表普世价值。深究这些政策的背景和原因时，我们不难发现，由于美国联邦制所主张的地方和中央分权，美国州和地方政策制定大多是被该州的金钱和资源配置而左右，just follow the money（跟着钱走），有了这一层的理解，就能够看懂为什么有一些看似荒谬的法令通过。

国情不同，立法程序不同，台湾的立法单位较少看到如此”富有创意”或是仓促的提案，不过也有一个教训，就是不要把美国政策和法规内容生搬硬套，以免水土不服，上演台湾版的”万万没想到”。