小县城缩编为何引发关注？体制内也给不起“铁饭碗”了
作者｜贾拥民
均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员
近日，在青年人失业率高企，同时考公、考编、考研热持续不退的背景下，公务员、事业编制缩编的新闻成了人们关注的热点。
一则人口小县的机构编制改革试点却引起广泛关注——湖南省湘西州古丈县以“优化政务服务效能，减轻财政供养压力”为目标启动机构改革。古丈县是湖南省人口最少的县，只有14.3万人口，GDP总量仅为35亿元。
古丈县并非孤例。过去几年来，山西省娄烦、河曲、榆社等人口小县已经先行一步，它们不仅撤并精简了多个行政部门，还缩减了部分事业单位的编制，有的县编制缩减数量超过了一千个。另外，安徽省也从2023年开始，在全省范围内选择了4个常住人口较少的县（区）开展人口小县机构改革试点。
8月21日出版的最新一期《财新》周刊的封面报道《怎样消化地方债》披露了一个消息。中央银行及金融机构将参与一揽子化债，其中包括安排特殊再融资债券大约1.5万亿元，但获得特殊再融资债券额度较多的某个西南部省份需要付出一些代价，其中包括将公务员缩编20%。
机构改革几乎年年都在喊，但财政供养人员的数量却一直在增长。这次真的会有所不同吗？
某些地区官民比过高，长期看不可持续
2023年3月份，中共中央、国务院发布了《党和国家机构改革方案》，决定“中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减”。
这是中国机构改革历史上首次明确提出要缩减公务员规模，并且同时给出了具体指标，指向性意义非常清晰。待中央一级机构改革措施落地后，地方各级肯定都要跟进。
当然，各地的社会经济发展状况和人口结构不一样，在机构改革的紧迫性、具体措施和实际影响等方面应该都会有所差别。在这个意义上，人口小县的缩编试点和“西南某省”的缩编传闻，起到了很好的风向标作用。
从最一般的层面来说，公务员（政府雇员）编制的数量取决于他们承担的公共事务的多少，后者最直观的一个衡量因素是人口。在理论上，某个地区公务员的编制数量，应该建立起与该地区常住人口之间的强相关性。
这也就意味着，在中国长期人口增长出现了从升到降的逆转的情况下，公务员缩编本来就会成为一个趋势性的要求，作为人口流出地的那些地区，尤其如此。
这种缩编要求在那些人口小县上体现得最为明显。
根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》的数据，在纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的超级小县（市）有90个。但是，在现行的行政架构下，无论人口多少，只要是县级行政区，就得配备相应的机构和事业单位，供养规模庞大的编制人员。
极端情况下，有的县人口只有几万人，但行政机构与事业单位却多达100多个，财政供养人员多达数千人。这种严重失衡，必然导致财政支出几乎完全依靠转移支付和负债的状况，显然是不可能持续下去的。（至于人浮于事、效率低下等弊端，就不多说了。）
当然，某些特别地广人稀的地区，以及在经济、政治等方面承担着特殊作用的地区，比如有重要的国家安全意义的地区，可能是例外。
然而，公务员缩编会涉及实实在在的利益，在现实中推进面临重重阻力。关于中国改革的一个共识可能是，只有到了不改革就实在不行的情况下才会真的发生。缩编其实也是现实困难倒逼的结果。
政府总支出有1/3用于支付公务员报酬
理论上，政府支出等于政府消费和政府投资之和。殷剑锋的研究团队参照世界银行关于财政支出的统计方法，根据中国国家统计局的资金流量表，并对照支出法GDP和财政部公布的数据对政府消费进行了推算。
政府消费包括两项，一是向政府雇员（公务员）支付的劳动报酬，二是社会保障和福利救助支出。
他们的计算结果表明，在中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。
2016年以后，公务员的工资收入水平并没有太大提升（有些地方甚至可能是有所下降的），向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重的快速上升，只能是“吃财政饭”的人越来越多的结果。
而从横向国际比较的角度来看，截至2020年，中国向政府雇员支付的劳动报酬占政府总支出的比重达到了34%，这在全世界范围内都是非常高的。在他们统计的15个国家中，中国这一比例比位居第二位的希腊高出了13个百分点，比其余 13个国家高出两倍到5倍。如此“吃饭财政”，从长期来看可能是无以为继的。
上面的数字反映的是全国的总体状况，具体到不同地区，有的地方甚至出现了全部财政收入（本级财政收入加上来自上级的转移支付）也不足以供养所有在编人员的情况。近年来，地方政府“借钱”发工资的消息屡见不鲜，是这种困境的一个表现。
众所周知，以往中国经济发展的一大特征是政府借钱投资基础设施来拉动增长，但是这会导致地方债务的积累，从而带来了巨大的还本付息压力，特别是在那些未能形成优势产业的地区。化解地方债，也构成了缩编的一大动力。而中央的介入化解地方债，可能打开了通过财政重整推动缩编的时间窗口。
化解地方债务压力倒逼缩编
一般采用负债率（政府债务余额/GDP）、债务率（政府债务余额/综合财力）和利息支出率（政府债务付息支出/政府支出）这三个指标来衡量政府债务压力。
有数据表明，截至2022年底，全国地方政府显性债务余额达到了35.1万亿元，城投平台带息债务规模达到55.0万亿元，合计规模为90.1万亿元。
纳入城投平台有息债务后，我国地方政府的广义负债率达到了74.4%，广义债务率更是达到了320.4%，处于比较高的水平。分省份来看，广义债务率超过300%的省份也已经达到了18个。
当然，“化债”不等于“还债”。
除了债务率之外，还要考虑另一个指标，即利息支出率，它衡量的是每年政府支出中有多少钱被用来偿还债务利息。根据华创证券的统计，从全国平均来看，地方政府的利息支出率为8%左右。而在地级市一级，全国只有30%的地级市利息支出率在7%以下，另有23%的地级市的利息支出率介于7%至10%之间，但是有34%的地级市利息支出率介于10%-20%之间，还有13%的地级市利息支出率超过20%。其中，新疆、云南、贵州、天津、黑龙江等省市区的地级市付息压力明显高于全国水平。
然而，中国当前的制度是，地方政府利息支出率高于10%，就可能触发财政重整。财政重整指的是，地方政府在面临债务高风险时，采取相应措施使债务规模和偿债能力相一致，以便恢复财政收支平衡。
具体规定是由2016年11月14日国务院发布《地方政府债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号）给出的：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
而在财政重整的措施中，有一项是，“机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出”。
原因很直接，通过缩减公务员编制来降低政府运行成本，是化解债务压力的一个重要途径。
如果严格按照国务院《地方政府债务风险应急处置预案》的规定执行，那么根据上述数字，全国有40%以上的地级市都可能需要进入财务重整。当然，在现实生活中，地方政府是不会有太大的主动自行启动财务重整、缩减公务员编制的动力的。
这次中央介入化解地方债事务，如果能够坚持“谁家的孩子谁家抱”基本问责原则，以财政重整为中央提供帮助化解地方债的前提条件，是有可能打开公务员缩编的时间窗口的。
考编更卷，即便上岸也会面临裁撤风险
但是，如果其他根本性因素不发生改变，缩编本身不一定能扭转当前考公、考编、考研“卷到飞起”的状况。
缩编以及更广泛的机构改革，意味着“有编制的人”旱涝保收的铁饭碗有可能被打破了，但是对于一般的大学生而言，并没有从根本上改变体制内工作相对于体制外工作的优越性。
一个原因是，目前大学生中最大的一个群体，恰恰正是“如果不扩招就没有太大机会上大学”的那些人。他们中有许多人上的大学不是很好，尽管有机会上大学了，但是学的专业既不精尖，也不怎么实用，甚至跟社会在很大程度上是脱节的。
他们的就业机会甚至可能还不如职业学校的毕业生多。
如果这些大学生在个人层面，在上大学期间一直没有发现自己的兴趣和天分，也未能掌握实用的技能或获得一定经验，或者一句话，还没有找到适合自己做的事情，那么说实在的，用足作为一名应届毕业生的优惠条件去争取考编“上岸”，在目前的经济和就业形势下仍然不失为一个合理的选择，因为机会成本本来就不是太大。旁人对这种选择也没有什么可以指责的。
这些大学生在准备考编的时候，必须关注地区和岗位两个层面上的分化：有些地区可能缩编风险较小（甚至可能还会扩编），有的岗位可能基本上没有被裁撤的风险。
当然，这些仍然只意味着，更安全的地区和岗位，将会变得更加炙手可热，对它们的竞争将进一步加剧。