小县城近10亿卖“天”,开了一个不好的头
地方政府通过城投公司拿地、抵押融资,以此来为财政输血,类似做法早已屡见不鲜,只不过而今操作的对象从土地变成了“空气”。
撰文丨熊志
土地卖不动后,有小城市开始卖“天”了。
11月26日,济南公共资源交易中心发布中标公告称,平阴县低空经济特许经营权出让项目成功拍出,成交价为9.24亿元人民币,合同履行期限为30年。
一个普通县城,高调涉足低空经济产业,平阴县的此番操作,在全国开创了先河,很多网友直呼魔幻,原来财政创收还有这种另辟蹊径的玩法。
近年来,低空经济成为火热的概念,平阴县似乎不是头脑发热。但尽管披上了新兴产业的时髦外衣,它本质上仍然是地方为缓解财政压力的一场冒险。
一切还是熟悉的配方,熟悉的味道。
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所谓低空经济,简单来说,就是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引,辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。
比如我所在的深圳,一些公园已经配备了无人机外卖配送点,市民点外卖,无人机送到,效率很高。除了物流配送之外,像医疗救援、抢险救灾、气象探测等,都是低空经济的常见产业应用场景。
此次平阴县大手笔“卖天”,让不少人惊叹,其实随着低空经济的概念持续升温,并在今年被写入政府工作报告,这一产业风口早已成为地方竞逐的对象。
据中国经济时报记者不完全统计,有近28个省份和城市的《政府工作报告》提出大力发展低空经济及通用航空,还有超100座城市出台了相关文件、规划,一些地方还明确设置了产业规模的具体目标。
另外,《中国低空经济发展研究报告(2024)》显示,截至2024年2月,中国低空经济领域共有企业超5.7万家,从成立时间看,近5年新成立的企业数达到2.1万家。
低空经济毕竟是前沿产业,是新质生产力的代表,技术含金量高,带动效应强,地方政府和各路资本自然都想提前卡位,抢占先机。
平阴县拥有两座机场,有济南低空物流运营示范中心,还有中科鲲鹏技术、中航智飞等无人机制造、组装、应用服务企业,发展低空经济产业有一定的基础,也正因如此,特许经营权的出让,才能够卖出价钱来。
真正值得玩味的是,中标的企业是当地县财政局的独资国企,才刚刚成立不久。说白了这就是把特许经营权左手倒右手,在内部流转。
低空经济的产业发展前景尚不明朗,民营企业未必会有意愿斥资9.24亿元,购买30年特许经营权。当然更深层次因素恐怕在于,通过国企运作有融资便利,在财政支持及资金调度方面操作空间更大。
如果对土地财政有所了解,就不难发现,地方政府通过城投公司拿地、抵押融资,以此来为财政输血,类似做法早已屡见不鲜,只不过而今操作的对象从土地变成了“空气”。
特许经营权自己卖给自己,理论上不增加收入,但可以堂而皇之地以此由头融资,向未来借30年的钱,挪到当下来给地方财政解渴,这其实是一种变相的“借新还旧”。
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统计公报显示,2023年平阴县的GDP为281.21亿元,一般公共财政预算收入32.46亿元,一般公共预算支出40.71亿元,收支缺口在8亿元左右。另外,债务余额为64.47亿元。
这就是一个财政收支无法盈亏平衡,依赖转移支付输血的典型县城。
在土地财政熄火的背景下,将低空经济的特许经营权打包30年出让,换来9.24亿元进账,一年三分之一的预算收入都有了,对平阴县来说,这无疑是一笔极具吸引力的生意。
如果还能够借此带动低空经济产业发展,那可谓是一举两得。
但理想很丰满,现实很骨感。
指望将低空经济特许经营权左手倒右手,就能达到为财政解困、带动产业发展的一箭双雕的效果,恐怕只是一种美好的想象。
首先,低空经济的火热,当前更多还是局限于概念层面的热炒,整个行业目前仍处于发展的初级阶段。
无论是空域管理的政策法规、技术标准,还是相关的基础设施建设,都在探索和完善之中,缺乏统一且成熟的规范体系,离大规模商业化还相距甚远。
其次,低空经济对环境条件有着复杂而严格的要求,安全控制和技术标准要求极高,这意味着前期的投入将非常巨大,且回报周期较长。至少就目前来看,低空经济的运营端,很难看到直接的经济效应。
正因如此,低空经济产业发展相对成熟的地方,不是拥有广阔空域资源的中小城市、县城,而是北上广深等大城市,它们在人才、资本等各方面都更具优势,能支撑低空经济的高风险、高投入。
事实上,空域资源本身就是国家所有,地方是否有权打包出让,都存在巨大的争议。
退一步来讲,即便这一模式在理论上合规可行,发展低空经济,也不是一锤子买卖。将特许经营权挂牌变现,为财政输血,这个逻辑能跑通,必须建立在当地低空经济产业未来能够产出足够产值的基础之上。
如前所述,低空经济面临着诸多不确定性,行业风险高,而平阴县又是个普通的县城,无论是资金、技术还是人才方面,并没有太突出的产业竞争优势。
产业前景还不明朗,低空经济特许经营权一出让就是30年,这种拿未来换当下的做法,是否对自身的产业发展能力过于乐观了?毕竟,如果低空经济产业未能如期发展,最终产生的亏损,还是得由地方财政兜底。
债务只会转移,不会凭空消失。发展低空经济应该鼓励,但打着低空经济幌子的化债,如此动机不纯不啻于给地方发展“埋雷”。
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放眼全国来看,平阴县的操作不是个案,只不过它披上了低空经济的时髦外衣,因此显得特别新颖别致。
土地财政毕竟是一锤子买卖,一块地不能重复卖二次,这意味着它的创收规模,始终会有一个天花板。如今,在土地财政熄火之后,越来越多的地方,开始盯上一些可以用来收租的垄断性资源。
比如前几年,乐山大佛景区观光车和摊点30年经营权,被地方17亿元挂牌打包出让。
更让外界咋舌的是,2022年四川阆中市将公办学校、行政机关、事业单位、国资公司的食堂食材统一配送服务未来30年特许经营权打包拍卖。当然,在引发争议之后,当地叫停了这一拍卖行为。
据媒体报道,除摆摊经营权、低空经济特许经营权外,不少地区还涉足公共停车场、公交线路、学校食堂等资源的长期拍卖,且拍卖期限经常长达30年之久。
其中的原因很好解释,土地卖不动,那就卖其他公共资源,延长拍卖期限,才能最大程度创收。毕竟为财政输血解困是当务之急,至于后续可能伴随的风险,则往往留待后续的城市管理者去权衡与应对。
问题在于,一旦公共资源的经营权被长期锁定,后续产业和市场发生变化时,地方政府会相当被动。
而且,将特许经营权转让,如果核心目的不是经营产业本身,而单纯是为财政创收,是为了借新还旧,这种不符合市场精神的操作,很容易导致涉及产业或项目的发展,脱离地方的实际需求,造成资源的浪费。
尤其对于像低空经济产业这样的新兴领域,前期投入高,且回报周期长。如果地方政府盲目跟风,为了配合特许经营权的出让,而盲目上马基础设施,跟风投入最终可能会成为无法收回的沉没成本。
因此,在财政压力面前,某些地方应摒弃急功近利的心态,避免采取寅吃卯粮的短视策略。切勿为了一时之需,为未来留下难以收拾的烂摊子。