当地时间2月13日，特朗普签署备忘录，要求相关部门确定与每个外国贸易伙伴的“对等关税”，有扩大和升级全球贸易战的势头。

根据备忘录，美国的政策是要“减少庞大且持续的商品贸易逆差”，解决与外国贸易伙伴之间“其他不公平和不平衡的贸易问题”。美国政府将重点审查贸易伙伴对美国商品征收的关税，他国对美企施加的包括增值税在内的不公平、歧视性税收，美企在他国遭遇的非关税壁垒或其他不公平政策措施等五类所谓的“不对等贸易关系”。候选商务部长霍华德·卢特尼克称，这些研究应在4月1日之前完成。

2月13日，特朗普在白宫签署总统备忘录，要求相关部门尽快确定美国与贸易伙伴的“对等关税”。

特朗普的最终目标是迫使企业将制造业迁回美国，这一决定将重塑数十年基于规则的贸易体系，并标志着美国贸易政策的重大转变。多年来，美国一直倡导自由贸易，认为降低关税有助于消费者和制造业发展。但特朗普认为，“对等关税”对恢复美国制造业至关重要，并能有效减少贸易逆差。不少经济学家担忧，提高关税或将对美国经济产生负面影响，导致国内产业成本上升。

“对等关税”如何征收？

特朗普早在竞选时就一再表态，考虑对全球统一征收10%到20%的“统一关税”。但“对等关税”与“统一关税”是两个概念。

“对等关税”指的是让美国对进口商品征收的关税与贸易伙伴对美国出口商品的关税相等。这一政策旨在实现贸易公平，确保各国在贸易中享有相同的待遇，特朗普强调，此举是为了减少美国的贸易逆差和不平等贸易关系。而“统一关税”指的是对所有国家和地区实施相同的关税率，无论其对美国的关税水平如何。

加拿大卡尔顿大学国际事务教授、加美关系专家组联席主席芬·奥斯勒·汉普森（Finn Osler Hampson）将“对等关税”比作“以眼还眼，以牙还牙”。他解释说，比如欧洲对美国进口产品征收10%的关税，而美国对欧洲进口产品只征收3%的关税，美国就会提高其关税，以与欧洲的关税相匹配。“如果欧洲决定升级，那么美国也会升级。如果美国决定缓和，欧洲也会缓和，这就是针锋相对。”

正因此，特朗普向各国喊话，如果想避开“对等关税”，“只需降低或取消对美国产品征收的关税即可”。

特朗普决定对来自全球各地的商品征收关税，可能会进一步扰乱与各个贸易伙伴的关系。

其贸易和经济团队已开始研究美国的关税和贸易关系，首先从贸易顺差和关税税率最高的国家开始。目前对美国商品征收最高关税的国家包括印度、巴西、越南、阿根廷，以及其他一些东南亚和非洲国家。

“对等关税”预计将涉及多项法律依据。白宫官员表示，主要适用三项法律条文，除了按照不同产品领域征收附加关税的美国《贸易扩展法》第232条、按照不同国家和地区征收附加关税的《贸易法》第301条之外，还包括《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。

美国贸易代表和商务部将负责收集贸易伙伴国的关税和非关税壁垒信息，并向总统汇报。管理和预算办公室也将在180天内准备一份关于关税上调对财政影响的报告，但有官员表示，征收关税不必等到该报告完成。

特朗普提到，除了后续征收的“对等关税”外，还将对汽车、半导体和药品征收额外关税。他希望快马加鞭推进这一政策，希望在“几周而非几个月内”落实。

然而，贸易专家指出，尽管“对等关税”的概念易于理解，但在实际操作中极为复杂。复杂之处在于——全球海关组织（WCO）186个成员国的关税税率差异显著，各国通常对不同类别的商品征收不同形式的关税。

美国的关税政策涵盖从数百个国家进口的数千种产品，每个国家有着不同的贸易协定和现行关税，这意味着，要精准匹配各国的关税，美国需要对数万种商品进行动态调整。此外，贸易协定中存在大量特殊条款，如自贸区优惠和配额限制，这进一步增加了政策实施的复杂度。

不过，根据特朗普上任后朝令夕改的特点，不立即付诸实施的决定可能会被视为开启谈判的信号，而未必落实到底。“对等关税”是双向的，意味着如果其他国家削减关税或取消贸易壁垒，美国也可以降低关税。有白宫官员指出，如果各国愿意下调关税或取消其他贸易壁垒，特朗普也非常乐意降低关税。

无论局势如何发展，特朗普的政策依然给全球经济注入了不确定性。彭博经济研究认为，“对等关税”会重创欠发达经济体，因其对美国产品的平均关税更高。

特朗普的新关税计划或将颠覆全球贸易。

印度遭受最大冲击？

特朗普在发布会上特别提到印度，称“他们征收的关税比任何其他国家都高”。他还表示，由于关税很高，我们很难向印度销售产品。

2024年，印度平均关税税率约为17%，是美国最主要贸易伙伴中最高的国家，而美国的平均关税税率为3.3%。目前，美印贸易关系每年价值超过1900亿美元，其中印度的顺差为500亿美元。

由此看来，印度毫无疑问会遭受最大冲击。特朗普一再批评美印之间的不平衡，印度为缓解紧张局势已经采取措施，例如降低哈雷戴维森摩托车的关税，这是特朗普长期以来不满的点之一。2023年，印度还取消对美国杏仁、苹果、鹰嘴豆、小扁豆和核桃的报复性关税。

值得一提的是，特朗普是在会见印度总理莫迪几小时前签署的“对等关税”备忘录。近两日莫迪访美，关税是其中的核心问题。面对特朗普不加掩饰的批评，莫迪访美压力不小。

在特朗普和莫迪会面后，双方宣布了一项美印合作框架协议，旨在进一步加强双边经贸关系。联合记者会上，特朗普再次提到美印经贸问题：“莫迪总理和我已达成一致，我们将启动谈判，以解决长期存在的贸易不平衡问题。”

2月13日，特朗普和莫迪在白宫会面时握手。

特朗普说，美国可以通过向印度出口石油、天然气和液化天然气轻松弥补贸易逆差。他还称美国将增加对印度军售，共同加强反恐合作，并将联手确保人工智能和其他先进技术的发展。

莫迪则表示，此次会晤中，双方设定到2030年将印美双边贸易额增加一倍以上，达到5000亿美元的目标。“我们的团队将加紧努力，尽快达成一项互惠互利的贸易协议。”莫迪说：“我深深欣赏的一件事，也是我从特朗普总统身上学到的，就是他始终把国家利益放在第一位。和他一样，我也把印度的国家利益放在首位。”

但这些举措可能远远不够，特朗普的新政策将迫使印度做出更大让步。新的关税大棒会影响到印度的仿制药、纺织品以及钢铁行业等。据路透社报道，业内高管警告称，特朗普大幅提高关税将导致进口量激增，印度小型钢铁制造商可能被迫停业。

印度媒体分析，印度可能会购买越来越多的美国商品（如国防设备、石油和天然气）以平衡贸易。未来其他的美国商品也可能会变得更便宜，对印度人来说更能承受。因此，印度对美贸易逆差有望缩小。

美国战略与国际研究中心（CSIS）印度项目负责人理查德·罗索（Richard Rosso）表示，关税将继续主导印美关系。“这将是一场拳击比赛。”他说，“印度愿意承受一些打击，但要有个限度。”

日韩聚焦非关税壁垒

除了关税之外，特朗普政府还将聚焦非关税壁垒——其团队不仅将在“对等关税”汇总中考虑其他国家的关税税率，还将行业补贴、法规、潜在的货币低估和增值税（在欧盟很常见）等纳入计算。

白宫高级官员特别提到日本，称日本“结构性（非关税）壁垒较高”。而欧盟则是消费税较高。美国向欧盟出口汽车时，欧盟成员国的消费税基本税率平均超过20%，从美国的角度看，10%的关税加上消费税，总税率超过30%。而当美国从欧盟进口商品时，欧盟的消费税是免征的，因此相较于在欧盟内部销售，这些产品能以较低价格进入美国市场。

2025年欧盟各成员国的增值税（VAT）税率一览。来源：Eurofiscalis Firm

据《日本经济新闻》报道，日本工业产品的“规格”和安全标准等有可能成为美国的调查对象。“由于消费税也将被视为关税，虽然针对的主要对象为消费税税率较高的欧盟，但日本也可能受到牵连。”

根据日本政策研究大学院大学政策研究院教授川崎研一的估计，日本对所有美国进口商品征收的平均关税税率为3.2%，而美国对日本商品征收的为1.4%。

由于日本大部分关税已被取消，未来的调查将集中在以汽车领域为中心的非关税壁垒的实际情况。美国此前就因本国安全标准未被日本承认而感到不满。美方认为“日本通过自主的标准和测试程序等，阻碍了（美国汽车的）流通和服务网络的发展”。而在大米和小麦等农产品方面，日本政府实际上也对进口实施管控。对此类机制，美国或将进一步施加压力。

为了应对美国的“对等关税”计划，韩国代理总统崔相穆2月14日表示，韩国将彻底审查非关税壁垒和其他弱点。崔相穆表示：“在韩美自贸协定之下，关税税率很低，‘对等关税’措施对我们经济的影响不会很大。不过，鉴于美国表示还将评估包括增值税和数字服务税在内的非关税壁垒，因此有必要监控局势。”

美国前15大贸易伙伴中，原本韩国的关税税率仅次于印度，位居第二，但在特朗普第一任期内，双方达成自贸协定，几乎所有关税被取消。韩国财政部在一份声明中表示，截至2024年，韩国对美国进口商品征收的平均关税税率为0.79%，预计2025年将进一步降低，并对制成品不征收关税。

韩国经济学家许在焕（Huh Jae-hwan）表示：“谈到‘对等关税’，韩国对特朗普来说不那么重要，因为除了大米以外，我们没对任何美国进口产品征收关税。”

美国贸易伙伴排名。

欧盟处于风暴中心

此刻，欧盟也处于“对等关税”风暴的中心。特朗普强硬的贸易政策及对乌克兰问题的冷淡态度，让欧盟在经济与安全问题上双双受挫，陷入前所未有的困境。

汽车贸易是美欧贸易逆差的重要来源，预计将成为“对等关税”政策的首要打击对象。数据显示，2022年欧盟对美国出口汽车总额高达374亿欧元，美国对欧出口仅为87亿欧元，美国贸易逆差高达287亿欧元。

欧盟对美国进口商品的平均关税税率约为1.79%，其实并不高，但让特朗普不满的是，欧盟对美国汽车征收了10%的关税，而美国对欧盟汽车的关税税率仅为2.5%。

因此，白宫2月13日公布的“不公平贸易与税收行为”清单中，美欧汽车贸易赫然在列。鉴于美产汽车在欧盟市场竞争力有限，分析人士普遍认为，欧盟或许会选择妥协，将美国进口汽车的关税税率下调至与美国相同的水平，以应对特朗普的威胁。

除了“对等关税”的威胁，欧洲汽车产业也在承受另一股压力。眼下，许多欧洲车企正在加速布局美洲生产线，以拓展市场并规避贸易壁垒。然而，在特朗普对墨西哥和加拿大发出关税威胁以后，原本的避险布局反而可能让欧洲车企承受额外冲击。

斯特兰蒂斯和大众面临的风险尤为突出。这两家车企在墨西哥设有关键生产基地，如果特朗普的关税政策落地，它们的供应链和成本结构将受到重创。

德国大众公司位于墨西哥普埃布拉的工厂。

除此以外，特朗普还在2月10日签署行政令，对所有进入美国的钢铁和铝产品征收25%的关税，此举也将重创欧洲。过去十年间，欧盟每年向美国出口约31亿美元的钢铁，是该地区的一项重要收入。

早在第一任期，特朗普就曾对欧盟加征25%的钢铁关税和10%的铝关税，欧盟随即实施反制措施，直到时任欧盟委员会主席容克斡旋，承诺增加从美国进口液化天然气（LNG）和大豆，双方才达成临时协议，平息争端。随着特朗普强势回归，欧洲钢铝行业恐怕又将迎来一场艰难的生存考验。

容克（左）曾是对特朗普关税政策最直言不讳的批评者之一。

这一次，特朗普还盯上了欧盟的增值税，并准备将其列为“对等关税”的重点打击目标。在宣布对等关税政策时，特朗普将结构性、监管性，甚至财政性的贸易壁垒统统视为关税，其中就包括欧洲的增值税。

增值税是欧盟统一实施的消费税，适用于所有商品和服务，包括国内生产和进口商品。其税率由欧盟各成员国决定，但最低标准为15%。特朗普认为，欧盟的增值税本质上是一种变相的隐形关税，因此抨击欧盟在贸易上“绝对野蛮”。

作为对特朗普“对等关税”政策的回应，据英国《金融时报》2月16日报道，欧盟正计划限制进口不符合欧盟标准的粮食，以保护欧洲农民的利益。首批目标可能包括使用欧盟禁用农药种植的农作物，例如大豆。

欧盟委员会此前回应称，欧盟尚未掌握美国对欧洲商品加征关税的信息，但如果美国实施加征关税，欧盟准备坚决回应。

特朗普扬言，在“对等关税”的实施顺序上，最先拿来“开刀”的是那些对美国最“恶劣”的国家，尤其是对美贸易顺差最大、关税税率最高的国家。这意味着，经历过芬太尼关税的威胁后，墨西哥和加拿大或将迎接新一轮冲击。

美国依赖从墨西哥进口的水果和蔬菜。

数据显示，2024年墨西哥是美国第二大贸易逆差国，逆差额高达1720亿美元，同期美国对加拿大的贸易逆差仅为633.4亿美元。

特朗普此前威胁称，由于墨西哥和加拿大在芬太尼管制方面不力，自2月4日起将对两国进口商品加征25%关税。随后，他又宣布将关税生效日期推迟一个月。

在两项关税的夹击下，有声音认为，墨西哥和加拿大将受到较大影响。研究推算，其关税政策一旦实施，或将导致加拿大的国内生产总值（GDP）2025年下降2.7%，2026年下降4.3%；由于墨西哥对美国贸易的依赖程度更高，该国年度通胀率预计将从4.2%飙升至6%。

也有分析认为，鉴于《美墨加协定》（USMCA）的存在，加拿大可能不会受到 “对等关税”的直接影响，甚至有观点认为，美国对其他国家提高关税反而可能使加拿大从中受益。

特朗普宣布将对所有进口钢铁和铝征收25%的关税，此举对加拿大、巴西和墨西哥的影响尤为严重。

美国消费者又要买单

2月13日的记者会上，特朗普表示，他将在稍后对汽车、半导体和药品征收“高于对等关税的进口税”。他还对中国、印度、欧盟等贸易伙伴进行了无差别攻击，并称，他预计不会对任何美国企业发布豁免，包括“有很多产品在中国生产的苹果公司”。

但彭博社引述分析师的话预测，鉴于苹果公司首席执行官库克过去的谈判技巧，苹果仍可能再次获得豁免权。但分析认为，苹果已沦为中国反制美国时的攻击目标，且面对华为的强烈竞争。

2017年12月4日，苹果首席执行官蒂姆·库克考察位于江苏的苹果产品生产线。

此前，特朗普宣布自2月4日起对所有原产自中国的商品加征10%关税，甚至威胁称这仅仅是“第一炮”，“如果我们无法与中国达成协议，关税将会变得非常非常高”。

作为反制，中国已于2月10日起对部分美国进口商品加征10%或15%的关税。中方强调，美方单边加征关税的做法严重违反世界贸易组织规则，不仅无益于解决自身问题，也对中美正常经贸合作造成破坏。

除了提高关税，特朗普还将矛头对准了在美运营的中国电商平台，要求自2月4日起，所有来自中国的邮寄包裹必须经过正式海关入境手续，并取消此前对价值低于800美元的小额包裹的“最低限度”（De Minimis）关税豁免。这一政策将直接影响到Shein和Temu等中国电商平台的在美业务。

不过，特朗普的态度在2月7日发生急转弯。他签署新的行政令，宣布继续对来自中国的小额包裹实行关税豁免政策，直到商务部建立完善的系统，能够全面、高效地征收关税。

分析认为，特朗普之所以突然“变脸”，是考虑到小额包裹数量庞大，如果严格执行通关手续，美国海关系统恐怕难以负荷。此外，Temu和Shein等平台的低价商品是美国低收入群体的重要消费选择，若贸然取消关税豁免政策，或将引发本国公众不满。

Shein和Temu等电商平台受到美国普通家庭的欢迎。

“对等关税”同样将对中国产生影响，但其影响程度与特朗普的最终实施路径、其他配合政策（如投资政策）以及双方潜在谈判有关。

新的关税政策还将进一步推高通胀，进而蚕食美国消费者的钱包。尽管特朗普一再告诉选民，增加关税产生的成本将由其他国家承担，但数据显示，美国政府此前在抑制通胀方面取得的进展已经停滞。美国今年1月的通胀率意外升至3%，为2023年8月以来最大涨幅。经济学家预测，关税将进一步推高物价。

美国智库彼得森国际经济研究所的研究人员预测，如果特朗普继续对墨西哥和加拿大征收25%的关税，那么对中国、墨西哥和加拿大商品征收进口税的直接成本总额将转嫁到美国消费者身上，“相当于普通美国家庭每年税收增加1200多美元”；若实施对等关税，这一数据可能会继续增加。无党派机构“税务基金会”指出，仅对中国征收的关税就将使每个美国家庭的税收负担增加172美元。

这无疑挑战了特朗普此前关于降低食品和其他日常用品价格的承诺，也增加了美联储进一步推迟降息的可能性。

特朗普对中国、墨西哥、加拿大的征税预计将使美国普通家庭年均支出增加超过1200美元。来源：彼得森国际经济研究所

2月14日，特朗普再度发出威胁，称最早将于4月2日对进口汽车征税。在他看来，美国出口汽车在国外市场长期以来受到不公平待遇。在美国销售的汽车中，约50%是本土制造，进口汽车中的约一半来自墨西哥和加拿大，另一半来自日本、德国等国。

全球咨询公司AlixPartners预测，一旦对中国、加拿大和墨西哥加征关税，美国市场每年销售的1600万辆汽车中的近四分之一将受到直接影响，零部件供应链也难以幸免，额外成本大部分可能会转嫁给消费者。

《华尔街日报》认为，特朗普的关税政策对美企来说“好坏参半”：关税将导致外国商品价格上涨，从而能刺激美国国内制造业的发展；但与此同时，像汽车制造商这样依赖进口零部件进行生产的美国制造商将面临更高的投入成本，这可能会挤压利润率，并导致裁员。

美国智库卡托研究所的专家克拉克·帕卡德告诉《南华早报》，特朗普的计划首先是“一场行政噩梦”，因为白宫贸易官员需要分析来自数十个国家的数千种产品。

在他看来，特朗普层层的关税措施也将影响到外企在美国的投资。“美国和世界各地的投资都依赖于确定性，而当我们的贸易政策反复无常时，就会引发各种不确定性。”帕卡德说，“我认为，随着时间的推移，你会看到在美投资开始回落并萎缩。”

也有专家认为，特朗普的做法可能是一种谈判策略，旨在迫使贸易伙伴降低自身关税。如果情况如此，计算新关税税率的过程实际上会进一步降低商品价格。弗吉尼亚州乔治梅森大学梅卡图斯中心高级研究员克里斯汀·麦克丹尼尔 (Christine McDaniel) 指出，“如果能让其他国家开放市场，这条小路最终可能会促进贸易。”

“全球南方”国家受伤害

“对等关税”不仅会改变美国的关税征收方式，更将颠覆现行的国际贸易体系。

自二战结束以来，世界贸易组织（WTO）及其前身《关税与贸易总协定》（GATT）始终是全球多边贸易体系的核心力量，主导国际贸易规则的制定，促成贸易壁垒的削减，并推动了自由贸易和经济全球化进程。

随着特朗普主义、逆全球化浪潮等多重因素的叠加，多边贸易体系及WTO正面临前所未有的挑战。在特朗普的第一任期，美国就多次威胁要退出WTO，并通过一系列保护主义措施，实质冲击了WTO的效力。据统计，到2023年，全球实施了近3000项贸易限制措施，约为2015年的五倍。

WTO争端解决机制受损也是一个突出问题。世贸组织上诉机构是一个由七名法官组成的世界贸易组织常设机构，具有对国际贸易争端的终审判决权，因此被称为国际贸易的“最高法院”。自2017年起，美国政府持续阻挠WTO上诉机构新法官的任命，导致其因法官人数不足而陷入停摆。2020年，随着最后一名法官任期届满，未能及时补充新成员，上诉机构正式陷入瘫痪状态。

总部位于瑞士日内瓦的世界贸易组织总部大楼。

现行国际贸易体系遵循WTO的最惠国待遇原则，该原则要求所有成员国在关税和贸易措施上对其他成员国一视同仁。这意味着，如果一国向某一WTO成员降低关税，该优惠必须立即且无条件地适用于所有成员，而不能仅针对个别国家实施差别待遇。

然而，特朗普的“对等关税”政策公然违背了最惠国待遇原则，撕裂了全球贸易体系的基本规则。他试图根据不同国家对美关税的差异，单方面调整关税标准。这种带有歧视性的贸易壁垒不仅削弱了以WTO为核心的国际贸易体系，更是推动全球贸易发生从多边向双边谈判的模式转变。

那些原本遵守WTO规则的国家，可能不再寄希望于WTO争端解决机制，而会直接与美国展开双边谈判，寻求新的贸易协定。对于选择实施关税报复的国家来说，它们或将采取更具对抗性、少受规则约束的关税措施，从而加剧全球贸易摩擦。

上述走向带来的连锁反应，都将削弱多边制度规则的效力，重塑全球贸易格局。若这一趋势持续，WTO恐将沦为一个名存实亡的摆设。

这一贸易转向下，最大受害者无疑是那些“全球南方”国家。这些国家曾是全球贸易体系下的最大受益者，当初加入WTO时，它们以保留较高工业品关税为条件，换取了发达国家在服务贸易和知识产权方面的让步。随着多边贸易规则被削弱、双边谈判主导格局，这些国家本就话语权有限，未来的议价空间势必会被不断压缩。