据多家美媒报道，美国总统特朗普于 3 月 20 日签署了一项行政令，正式启动教育部解散程序。这只是特朗普宣誓就职两个月以来签署的涉及移民、能源、贸易、机构改革、气候变化等多个领域的众多行政令之一。

美国实行的是行政（总统）、立法（国会）和司法（法院）三权分立的政治制度，其中总统作为行政权的最高领导人，其意志的执行是通过行政令来实现的。

2025 年 1 月 20 日，在美国首都华盛顿第一资本体育馆，美国总统特朗普展示其签署的行政令。新华社记者 吴晓凌 摄

新总统上任第一天签署行政令已成为一种常见做法，这不仅能迅速推动其政策议程，也为新政府定下基调和优先事项，确立发展方向和工作重点。这种做法让新总统能够在短时间内展示出行动力和决心，向公众传达其施政理念。作为美国总统行使权力的重要工具，行政令被频繁地运用于国内和国际事务的处理中。它是总统的特权，同时又充满争议。

总统行政令的效力究竟有多大？它们都能被顺利执行吗？

文｜田硕 瞭望智库

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什么是行政令？

根据美国国会研究处的说法，行政令就是美国总统签署的官方文件。行政令被视为美国总统处理国内及国际事务的默认工具，是总统行使行政权的重要方式之一。通过行政令，总统可以对移民、贸易、能源等各种领域的事务做出具体规定和指示，要求政府相关部门去执行。比如，特朗普在移民问题上签署的总统行政令，可以指示政府相关移民执法部门采取特定的行动。

在美国首都华盛顿拍摄的白宫。新华社记者 刘杰 摄

通常认为，美国总统行政令有两个权力来源。

第一个来源就是宪法授权。美国宪法第二条第一款规定，” 行政权应赋予美利坚合众国总统。” 第二条第三款规定，总统 ” 应确保法律被忠实地执行 “。也就是说，美国宪法赋予总统行政权并要求总统确保法律的实施，因此总统可以采取包括行政令在内的行政措施。

但这一表述是否能够充分说明美国总统具有发布行政令的权力仍然存在争议。持质疑态度的人认为，美国宪法并没有明确规定或者特别注明美国总统拥有这项权力。持支持态度的人则以默示权力或固有权力为总统的行政令作辩护，前者指可对宪法未特别注明的弹性条文做出广义解释并合理推断出来的权力，后者指无需以其他权力为依据而独立存在的权力。

第二个来源是国会立法和授权。在国会的特别授权和法律中的授权条款范围内，总统可以发布行政令，享有制定规制政策的裁量权。

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斗争的工具？

行政令本身并非法律，但基本上具有和联邦法律相同的效力，前提是不与现行立法产生直接冲突。由于无需经过国会批准，签署行政令是总统最方便的施政手段之一。

一般来说，美国联邦政府的各级官员和机构，都要听从行政令安排。听着它好像跟 ” 圣旨 ” 差不多，其实不然，行政令的实施会受到各方掣肘。

首先，总统行政令本质上是缺乏稳定性的，总统可以对其任期内制定的行政令进行修改或撤销，下届总统上任后也可以通过发布新的行政令来补充、取代或废除前任总统发布的行政令，将上届政府留下的政治遗产清理干净。而且，总统的行政令也只能维持在联邦政府层面，各个州政府完全可以拒绝执行，比如特朗普关于驱逐非法移民的行政令就在民主党占优势的州遭到了强烈反对。

其次，最高法院也可以对总统行政令进行司法审查。如果被最高法院裁定为违宪，行政令可以被中止执行或最终推翻。最高法院的裁决具有权威性，一旦行政令被法院判定无效，就很难继续实施。但到目前为止，最高法院仅推翻过两项行政令，即 1952 年杜鲁门总统签署的第 10340 号行政令和 1995 年克林顿总统签署的第 12954 号行政令。

再次，行政令不能撤销由国会通过的法律，而国会却可以通过立法方式来推翻行政令，投票只需要过半数就能通过，但法案需要总统签字才能生效。也就是说，国会可以立法，但总统可以否决。但如果参众两院分别有三分之二以上的票数再次通过，就可以推翻总统的否决而终止行政令。

但是获得多票数通过法案已经变成一件愈发困难的事情。因为一般来说，总统就代表了党派的最高利益，在美国政治日趋极化和党派对立日益严重的今天，无论是民主党还是共和党，都不会轻易反对自家总统。而在参众两院，历史上在野党占国会多数席位的时候不是没有，但是占超过三分之二的情况，少之又少。

2025 年 1 月 19 日，人们从美国华盛顿的国会大厦前走过。新华社记者 吴晓凌 摄

国会制约总统行政令的最好办法，其实还是钱。因为国会掌握着预算，可以通过拒绝批准拨款的方式阻止行政令的实施。此外，根据美国宪法第二修正案，总统不能签署与国家税收收入相关的行政令，只有国会有相关权力。

行政令是美国政治制度的产物。总统认为白宫应占有主导地位，通过诉诸行政令和其他总统指令能够强化总统的政策话语权，进而实现其政策目标。但行政令的滥用也会带来一定的政治风险，比如总统权力的膨胀、总统与国会的矛盾和行政部门的低信赖度等。

关于行政权应当是 ” 有限 ” 还是 ” 强大 ” 的讨论已经持续很长一段时间。美国实行三权分立，本意是为了防止权力滥用，但在实际运行中，却往往因为党派利益、政治博弈等因素，让行政令的发布和推翻都成为斗争的工具，而不是完全基于国家利益和政策的合理性。毋庸置疑，这已经脱离了制宪者对联邦体制最初的设计理念。

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特朗普要打破罗斯福的纪录？

在美国建国两百多年的历史中，行政令的使用扮演了一个重要的角色。1789 年华盛顿发布第一项行政令（当时还没有这一专属称谓），要求行政部门准备报告供其审查并宣布感恩节为全国性节日，自此开启了美国总统通过行政令行使行政权的历史。

但直至 20 世纪初，行政令大多未被公布且未被记录，只被由命令指导的机构看到。1907 年美国国务院制定了一套编号方案，自此，美国政府才开始对行政令进行编号、正式记录并公布于 ” 联邦公报 “（Federal Register）中。除了威廉 · 哈里森总统，其他所有美国总统都签署过行政令。

从 1789 年到 2025 年，美国总统共发布了超过 1.5 万项行政令，平均每年 67 项。美国南北战争前（1789-1861），由于当时联邦政府职能有限，行政令数量较少，范围主要局限于对行政系统内部管理事项的指示。而在 1861 年至 1877 年的南北战争和重建时期，随着政治环境的变化，行政令的数量明显上升。亚伯拉罕 · 林肯在南北战争期间发布了 48 项，尤利西斯 · 格兰特则签署了 217 项。

进入 20 世纪后，伴随着美国总统制的发展，行政令的功能和涉及的领域也开始出现变化。这一时期发布的总统行政令明显增多，其背后的目的也更加多元化（例如为了对抗国会），行政令用于设立环境保护区、推行环保政策、改善劳工工作条件、创设行政机构等等，开始承载政策创制功能。

特别是在西奥多 · 罗斯福和伍德罗 · 威尔逊两任总统的任内，行政令的数量急剧增加。富兰克林 · 罗斯福更是在其 12 年任内（1933-1945 年）创下 3721 项行政令的纪录，平均每年超过 300 项，使其成为美国历史上发布行政令最多的总统，这与他为了应对经济危机而实行的新政和第二次世界大战密切相关。例如罗斯福在二战期间签署的 9066 号行政令（1942 年），规定将所有被视为对国家安全构成威胁的人从西海岸强制迁移到更内陆的 ” 重新安置 ” 中心，导致二战期间 12 万名日裔美国人被监禁。位列第二到第四位的分别是伍德罗 · 威尔逊（1803 项）、卡尔文 · 柯立芝（1203 项）和西奥多 · 罗斯福（1081 项），签署数量也相当可观。

二战后，由于国会和法院扩大了对行政权力的制约，总统发布的行政令大幅减少，并且发展趋势相对平稳，其涉及事项的广度、深度、精细化程度有进一步发展。最近几任美国总统，包括奥巴马、特朗普和拜登的行政令数量明显低于以往，但这并不意味着行政权的萎缩，反而显示出不同总统使用行政权力方式的差异和不同。例如，奥巴马签署了大量的备忘录以代替行政令，因为这可以摆脱对制定程序、信息公开等方面的要求。

2021 年，拜登在其总统任期的前 100 天内发布了 42 项行政令，比杜鲁门以来的任何一位总统都多。然而，特朗普在第二任期上任的头 22 天内便发布了 63 项行政令，打破了拜登的纪录。截至本月初，特朗普已经发布了近 80 项行政令，有望打破富兰克林 · 罗斯福（上任 100 天内发布了 99 个行政令）的纪录。

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都能被执行吗？

许多著名的行政令，如《解放奴隶宣言》或废除武装部队种族隔离的命令，都做到了国会无法做到的事情，但有些行政令也会出现执行不畅的情况。

例如，1952 年朝鲜战争进行到关键时刻，美国的钢铁公司工会因薪资问题突然宣布要搞大罢工，时任总统杜鲁门签署 10340 号行政令，由政府接管要罢工的钢铁厂，强制工人复工。虽然政府辩称这是紧急状态下的临时措施，结束了会返还钢铁厂，但有关钢铁厂的所有者认为此举违背了私有财产不可侵犯的原则，于是集体向美国联邦最高法院起诉。最高法院最终判定该行政令违反了宪法对私有财产的保护，违宪失效。

特朗普 1 月 20 日就职当天一口气签署了超过 40 个行政令，推动落实其在移民、贸易、能源与气候变化、政府效能等方面的政策。法新社报道，自 1937 年以来，还没有哪位美国总统像他这样，在上任伊始就签署如此多的行政令。

这其中有一些已经受到了挑战。

拿废除 ” 出生公民权 ” 的行政令来说，由于针对其有多起诉讼，该行政令目前在全国范围内被暂停。特朗普政府向最高法院提出请求，称下级法院下达全国范围内的禁令来阻止废除 ” 出生公民权 ” 过于极端，因此请求法官们限制这些禁令的影响。

此外，特朗普组建名为 ” 政府效率部 ” 的顾问委员会，以期对联邦政府发起大幅改革并节约开支。

然而，在其签署相关行政令后不久，美国多家政府雇员工会、监督机构和公益组织便提起诉讼，要求法庭下令，在政府效率部符合相关法规前，不得以顾问委员会形式工作。

此外，美国一名联邦法官 3 月 18 日下令要求政府效率部立即停止对美国国际开发署（USAID）进行进一步裁员，并要求恢复 USAID 所有员工的电子邮件和计算机访问权限。该法官认为，逐步解散美国国际开发署的行为可能违宪。