从白宫发布的成立PCAST的行政令的文字看起来，还真有点这种架势：“今天，我们面前出现了一个新的科学探索前沿领域……在全球竞争对手竞相利用(人工智能、量子计算和先进生物技术等颠覆性)技术的背景下，实现并保持毫无争议且不可撼动的全球技术领先地位，已成为美国的国家安全当务之急。为确保我们的未来，我们必须最大限度地挖掘美国创新体系的潜力与优势，通过赋能企业家、释放私营部门的创造力，以及重振美国的科研机构来达成这一目标。” 读起来，是否有点耳熟？和我们的政策宣示相比，除了我们不提“竞争对手”外，其它表述真有不少神似之处。

那么实际情况如何呢？这就需要我们既要辨析这个总统科技委的实际职能以及其它多个涉及科技的美国“部委”的运作情况，也要考虑美国国内外科技格局及其特朗普个人政治力量的变化。

01

辨析美国“科技委”

实际上，总统科技委算不上新生事务。特朗普上届总统任期的时候，已经于2019 年 10 月 22 日签发总统令成立了这一机构。而这也不是该机构首次登台亮相。美国小布什（乔治·W·布什）总统于 2001 年 9 月 30 日正式成立了这一机构，其后奥巴马、特朗普本人和拜登都先后宣布以特许机构（chartered）的形式成了了该委员会。所谓特许机构，就是指这个委员会根据美国宪法获得了国家单位的名分，但不拿国家拨款，总统科技委的顾问都不领薪水。在科技界，美国最著名的特许机构就是美国科学院。群众们不知道的是，美国科学院是不拿美国政府一分钱拨款的，它的运作经费主要来自给联邦政府各机构提供科技咨询的服务费，以及各种民间基金会赞助。

而在美国政府序列中，还有一个有“编制”的科技委——国家科学技术委员会 (National Science and Technology Council, NSTC,简称国家科技委) ，这算是美国行政部门的一个委员会。由比尔·克林顿总统于 1993 年 11 月 通过第 12881 号行政命令成立, 旨在协调联邦政府各部门的科学技术政策。历届总统都以不同的方式利用了 NSTC，除了在克林顿政府期间，NSTC 直接起草了 6 项有决策参考义务的总统审查指令（Presidential Review Directives）外，此后的国家科技委就不直接发布指令了，而主要是通过为美国政府中各大部委提供建议的方式来协调科技政策的制定与执行。

总统科技委与国家科技委的主要区别是，前者是顾问机构，主要是由一批科技企业家、科技界领导人和顶尖科学家以志愿者的身份，就“科学、技术、教育与创新政策相关领域向总统提供建议”。而后者作为联邦政府的一个部分，除了要提出建议外，还要具体地协调各科技相关部委，由于在克林顿政府以后国家科技委不再出台有约束性的政令，其对科技政策的协调，实际上也主要通过发布一些政策报告。

如果再把眼光拓展一点就会发现，总统科技委的24名委员将包括总统科学与技术事务助理（APST）和人工智能与加密技术特别顾问两个职位，而APST有可能兼任美国科学与技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy）主任，而OSTP主任与美国总统科学顾问在绝大多数情况下通常是同一个人。所以，这里就又牵出另一个常设的科技机构OSTP。

其实作为科技咨询顾问机构，这些都不算大头。真正的大型科技咨询机构是美国科学院。与中科院不同，美国科学院没有任何实体研究机构，它的主要工作就是依托各学部的院士牵头来就各个科技领域的发展发布咨询报告。这些报告绝大多数都是公开的，可以在美国科学院网站上免费下载PDF版全文（如果需要印刷版则需要付费）。

02

美国科技开始搞顶层设计了吗

实际上，看了上面的背景介绍，这个问题的答案已经自明了。美国这么多的“科技委”，不是没有“编制”的志愿者群体，就是需要专业部委赞助的附属机构，既没有资源也没有权力来推动一套自上而下逐级执行的科技政策体系。不但这些科技委不行，实权部委也没有这个本事。

众所周知，美国没有科技部，科技领域的国家资源主要掌握在国家科学基金会(NSF)和国立卫生研究院（NIH）手中，其中，NSF在2023年度的经费大概为90亿美元，后者虽然经费更高，2023年度的经费高达475亿美元，但就国家科技政策的相关话语权，还是由NSF说了算。而NSF绝大多数经费拨给了基础科学研究，除了管理科研经费并对资助方向进行引导外，该机构并没有制定政策引导整个国家科技发展的权力。

既然如此，那谈论美国科研的顶层设计甚至是举国体制还有意义吗？答案其实是肯定的。要回答这个问题，要先从美国此前为什么一直缺乏顶层设计或举国体制谈起。一言以蔽之，是因为没有那个必要。

在二战之前，特别是1930年代之前，美国科学是落后于欧洲的，类似奥本海默去欧洲读博取经，当时在美国科研的各行各业都很普遍。但在那个年代，全世界也都没有树立起来国家全面赞助科学的体例，作为后来者的美国自然也想不到。美国之所以能在1930年代德国排犹后挖来了一批包括爱因斯坦在内的欧洲大科学家，不是国家掏腰包，而是大学。而大学用在人头上的经费，在当时几乎都是以来自富有的赞助人资助为主的自有经费。

科学（而不仅仅是应用技术）在二战中大放异彩，尤其是原子弹的爆炸，让全世界都受到震撼，而国家对科学的大规模资助，也是始于二战之后。毫无疑问，从那时开始，美国就有着全世界最大的国家科学资助体系。但为什么就没有搞出来一个科技部来协调整个国家的科技政策和科研经费投入呢？这既是因为美国建国以来秉持的政治分治的传统，也是因为整个国家并没有意识到需要拧成一股绳来聚焦特定的科技发展。

作为世界科学的引导者，决策者自身也看不清未来科学发展的方向，当然没有办法引导。这不是说科学没有国家引导了，航天登月计划、原子弹氢弹等武器发展、高能物理的大科学设施，这都是国家引导的结果，只是这些工作都是由明确的专业部委引导，

除了国家航空航天局（NASA）外，基本上是能源部主导。可能在美国政客们看来，这些专业部委负责好自己领域的事情就够了，不需要一个科技部或国家科技委来拉出整个科学发展方向的清单然后来分配任务执行。

而让这种拉清单的决策与管理模式最有必要、也最可行的，无疑就是国家的科技赶超体制。在赶超战略下，国家对科技发展有明确的目标，对具体要做的事情有清晰的指向，所需的主要是执行的问题。无疑，中国当代的科技管理体制，正是在这种思路下构建的。

03

美国“科技委”的玄机

客观地讲，美国仍然是当今世界科技最发达的国家，在总体上不存在赶超的必要。这也就使得美国尽管有了这么多“科技委”，却并不需要设立一个统管科技领域的“国家科委”。

但即便如此，这么多的“科技委”，也还是有其存在的必要性。这种必要性既体现在美国整体国家科技发展状况上，也与特朗普执政的特定情况密不可分。

在总体上而言，尽管美国不需要一个统辖全国科技资源的“国家科委”，但的确需要一个机构来就科技政策协调各个部委的相关行动。这样的协调通常不是主动告知各部委应该做什么来支持科技，而是指明哪些方面存在不足从而需要修正或补充，这正是美国国家科技委（NSTC）所做的工作。而作为本文焦点的“体制外”的总统科技委（PCAST）则重在顾问咨询，是通过聚集科技界各领域的精英开会来就一些科技发展方向达成共识。

由总统科学顾问领导的美国科学与技术政策办公室则更像是一个秘书处，把美国科学院、总统科技委和国家科技委等各种科技类机构提出的建议进行政策化处理。另一方面，虽然美国科技治理的常态就是各种“科技委”出台各种参考咨询报告，供分布在各领域的科技相关部门进行科技决策、科技管理时参考，但近年来中国科技的快速追赶并在某些领域的超越（如在新能源汽车），也让这些“科技委”们发挥的作用和设立的时机有了变化。这一点从各种政策文本上都少不了提“全球竞争对手”这样的措辞就可见一斑。而总统科技委成立的时间也可以看出决策者的迫切。

美国由小布什总统发起的首个总统科技委成立于2001年9月30日，此时据小布什宣誓就职已经过去了8个多月，不排除当时成立科技委也是受到了911事件的刺激。特朗普的第一任总统科技委成立得更晚，2019年10月已经是其任总统的第三年。但拜登的科技委是总统就职年的2月1日成立，而现在特朗普的总统科技委更是进一步提前到总统宣誓就职三天后。这表明，美国决策者越来越把制定科技战略放置在决策核心议程中了。

不能不说，这也是中美科技竞争加剧的产物。新的总统科技委的工作日程中，肯定会包含更多对中美科技竞争的设计，总统科技委的委员们，也一定不乏站在国家战略和产业竞争的角度规划中美竞争策略的成员。

而特朗普个人特征和其第二次当选的特点也不能说与这个总统科技委的成立和运作毫无关系。众所周知，美国科技界是民主党的票仓，很多科学家和科技界大佬瞧不起大嘴巴的特朗普，在其第一任期，总统科学顾问的人选也一度难产，在这种情况下，特朗普在首个任期对科技界也是一幅带搭不理的态度。